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冻结20年后“撤县设市”为何重启

时间:2017-04-14 13:50  来源:澎湃新闻网   作者:    点击:
核心提示:4月12日下午,四川省民政厅发布消息称,经国务院批准,民政部发文同意撤销隆昌县,设立县级隆昌市

  4月12日下午,四川省民政厅发布消息称,经国务院批准,民政部发文同意撤销隆昌县,设立县级隆昌市。

  隆昌撤县设市后,行政区域不变,由四川省直辖,内江市代管。省民政厅消息还特意提到,隆昌成为国家解冻县改市审批后,全国首批、四川省第一个获批的县级市。

  也就在同一天,湖南媒体报道,经国务院批准,同意撤销宁乡县,设立县级宁乡市。宁乡市由湖南省直辖,长沙市代管。

  再往前一天,浙江媒体4月11日报道,经国务院批准,同意撤销玉环县,设立县级玉环市,由浙江省直辖,台州市代管。

  连续两天,东部、中部、西部三个地方撤县设市。

  2天3地撤县设市,有什么规律?

  从公布情况来看,撤县设市的最终审批,都是国务院批准、国家民政部发文。

  而在此前,他们都要在满足设定的条件后,自行提出申请,依次经所在市、省批准后,进入国务院审批流程。

  就在去年,多家媒体曾公开报道,全国有165个县撤县设市申报材料已报国务院排队待审批。

  从这次“放行”情况看,三地撤县设市后,行政区域均未变动,都由所在省直辖,由所在地级市代管。批复文件还专门提到,设市后,当地不新建政府性楼堂馆所,不增加财政供养人员,不增加“三公”经费。

  两天之内,各地集中公布三个县撤县设市,为什么是他们?仔细分析,有一些规律可循。

  首先

  它们分别位于东部省份浙江、中部省份湖南、西部省份四川。由东向西,一个地方一个,三者综合实力不同,但在都有独特的城市定位。

  三者中,位于浙东南沿海的玉环市经济实力最强,它是2016年全国百强县排名第28位。玉环市是首批国家级海洋生态文明建设示范区、浙江省海岛统筹发展试验区和浙台(玉环)经贸合作区,拥有浙江省唯一一个县级港区的国家一类口岸。

  位于湖南长沙的宁乡市,在全国百强县中排名35位。宁乡市是全国重要的商品粮生产基地和农产品后勤基地,宁乡经开区是中西部地区唯一一家由县级主导的国家级开发区,已成功获批长江经济带国家级转型升级示范开发区。

  此次撤县设市的隆昌市,四川省第一批工业强县示范县,地处川渝交界处,是“四川东大门”,是四川出川和出海大通道要冲,区位优势突出,战略地位特殊。在四川省统计局2016年10月发布的全省县域经济排行榜中,隆昌排在全省第46位。

  其次

  能否撤县设市,并不以GDP论英雄,而是要综合考量,尤其看重对周边的带动和辐射能力。

  浙江玉环市由台州代管,它的经济实力相对较强,在台州仅次于温岭市;湖南宁乡市属长沙代管,但在长沙本地,长沙县的经济实力远超宁乡市;在四川省统计局2016年10月发布的全省县域经济排行榜中,隆昌仅仅排在全省第46位,在这份榜单中,同属内江的威远县,排名第27位。

  为什么不是排头兵设市呢?这和对周边的带动和辐射有关系

  玉环此次撤县设市,对台州而言,除了发挥主城区三个区的聚合效应外,同时还可以打开市域大框架、大格局,在温台之间添上一个县域城市节点,促进温州和台州的联动发展。

  湖南师范大学教授、博士生导师朱翔认为,宁乡设市,将为长沙的发展打开新的空间,将和岳麓区、望城区形成一个集合体,有利于长沙新的中心城市建设,带动整个湘江新区的发展。

  隆昌撤县设市后,川南四地有了第一个县级市。

  负责撤县设市工作的隆昌县委常委、政法委书记杨超认为,这有利于加强与重庆的交流合作,为川渝合作探索有效模式;有利于在四川多点多级支撑发展战略中,率先夯实底部基础,推动川南城市群发展壮大;有利于形成承接重庆都市圈辐射的配套产业集群,促进成渝经济区环渝腹地区块经济发展。

  分析可见,在新型城镇化的背景下,撤县设市,除了经济、人口、财政收入要达标外,还要考虑如何促进地区横向要素流动,协同发展,激活社会资源,进一步完善公共服务等。

  总理首提,一个月后三地获批

  1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定:非农业人口6万以上,年国民生产总值2亿元以上,已成为该地经济中心的镇,可以设置市的建制。

  少数民族地区和边远地区的重要城镇,重要工矿科研基地,著名风景名胜区,交通枢纽,边境口岸,虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元,如确有必要,也可设置市的建制。

  1993年《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准,包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。

  对一些符合条件的县撤县设市,中央在十八届三中全会就已进行部署的。

  十八届三中全会《决定》提出,优化行政区划设置,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。

  2013年12月5日,民政部负责人对此解读说,这些提法可以视为是对行政区划管理改革的决策型意见。“不是所有的县,也不是多数县能够改市、改区,而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口,尤其是非农业人口达到城市化的标准,并且各项经济总量指标达到城市化的程度,才构成撤县设市和撤县改区的条件。”

  2014年,中央发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出“制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构”。此后各地省政府《推进新型城镇化实施纲要》纷纷提出,支持本地部分县撤县设市。

  在今年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出,要“支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。”

  在今年年初的四川省两会上,政府工作报告中也明确提出:“推进宜居宜业县城建设试点,支持符合条件的县撤县设市,加快三四线城市产城融合发展,提高人口吸纳承载和经济辐射带动能力。”

  从时间节点上看,这次“放行”,距离全国两会上李克强总理的表态,也仅一个月。

  冰封20年后,撤县设市重启

  从四川省民政厅的通报看,隆昌此次撤县设市,是国家解冻县改市审批后,全国首批、我省第一个获批的县级市。连续两天三地获批也从侧面佐证,对于冰封20年的撤县设市,国家层面已经解冻,并在陆续推进。

  撤县设市不是新词,但近些年确实比较少出现在公众面前。

  1997年前,我国就曾有一轮较大规模的撤县设市。

  1993年,国务院出台撤县改市的标准,其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。标准出台后,各地纷纷撤县设市抢占机会。到1997年,考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等众多问题,国务院作出了“暂停审批县改市”的决定。此后,撤县设市进入了“冰冻”阶段。

  根据国家统计局提供的资料,自1949年到1997年,我国城市数量由132个增加到668个,包括4个直辖市、265个地级市、393个县级市。此后,到2016年,中国城市数量是654个,不仅没增加,反而减少了14个。之所以会如此,主要原因是一些地方进行了市(县级)改区,一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。

  梳理媒体报道发现,最近这两年撤县设市的情况开始陆续出现。

  除了上述这3个之外,2016年4月,江西宣布,国务院已批复庐山撤县设市。而实际上,目的是解决“庐山景区多头管理”的问题。

  此外,这几年还有一些撤县设市的,多属于少数民族自治州首府所在地,这种撤县设市,有更多的扶持因素在里面。

  2016年12月12日报道,国务院批准同意撤销泸水县,设立县级泸水市,由云南省直辖,交怒江僳僳族自治州代管。实际上,泸水县是怒江州州府所在地。

  四川也有两例,也都是少数民族自治州首府所在地撤县设市:

  2015年2月17日,经国务院批准,国家民政部批复,同意撤销康定县,设立康定市,由四川省直管,甘孜州代管;

  2015年11月4日,国务院批准撤销马尔康县,设立县级马尔康市,由四川省直管,阿坝州代管。

  此外,还有一些极个别的撤县设市,也属于“破例”。

  2016年年初,经国务院批准、民政部批复同意,抚远撤县设市;不久后,东宁也经国务院批准、民政部批复同意,撤县设市。这两例均属于黑龙江省。

  其中,抚远市是黑龙江省直辖,佳木斯市代管,地处黑龙江、乌苏里江交汇的三角地带,是中国最东部的县级行政单位,也是中国最早见到太阳的地方;

  东宁市,是黑龙江省直辖,牡丹江市代管,它是东北亚国际大通道上重要的交通枢纽,是国家一类陆路口岸。

  从地图上看,这两个县级市,都距离国境线不远,是通往东北亚的交通枢纽,战略地位重要。
撤县设市到底有啥好处?

  既然说到撤县设市,那么首先就要来讲讲“县”和“市”,到底啥区别?

  在中国,“县”作为一种行政区划,代表着农业社会的管理方式。两千多年来,国家一级行政区,郡、州、道、路、省……一直在变化,而县,除了新设、合并、分设外,名称不变,辖区也不大变。

  背后的原因是:县这种行政区划,非常适合管理有大量农业人口的区域。中国长期处于农耕社会,这是县这种行政区划如此“长寿”的原因。

  “市”就不一样了。“市”的意思就是市场,有市场的地方,一定和城市联系在一起。在中国,“市”作为行政区划,发轫于广州,不到100年。1921年2月15日,由孙科拟定的《广州市暂行条例》公布实施,广州市政厅成立,这是中国历史上首次将“市”作为行政区划。

  市作为行政区划,代表了另一个方向:城市化。

  “县”和“市”的区别很明显:“市”通常管城市人口所在的区域;“县”管农村区域。统管两者的,名字叫“地区”。

  随着城市化、城镇化的进行,“撤县设市县”在上世纪八九十年代开始出现。直到1997年时,国务院“关闸门”。

  从“县”到“市”,一字之差,管辖区域没变,人口也没变,其实,背后的差距,何止千里。

  首先是职权。从全国范围来看,县归地级市直管,县级市则由省政府直管,地级市政府只是代管。隶属层次不一样,行政管理权限就要大一点,优惠政策也会多一点。

  其次是定位。县一般以农业为主,市则以工商业或者服务业等非农产业为主。

  再次,体现在政府部门设置和编制确定上,县一般涉农部门较多,市则以城市经济和城市管理部门设置为主。

  第四,财权不一样。上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别,县一般只能用于农业相关领域,而市可以用于城市相关领域。还有,市可以开征并使用城市维护建设税,而县不可。

  另外,也有人认为,市的形象较好,在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策,有利于吸引较多外来资金,而县在招商引资中处于边缘化地位。

  新闻延伸

  四川还有哪些县正在冲刺“撤县设市”

  撤县设市重新开闸了。四川还有哪些县正在冲刺“撤县设市”呢?梳理公开信息,据不完全统计后发现,以下6个县明确提出撤县设市,有些已经通过了省市审批并报送到国务院。

  1、泸州市合江县

  合江县撤县设市工作自2013年3月起正式启动,先后经县、市、省三级政府研究、审议。2013年10月初,省政府常务会通过了撤销合江县设立合江市(县级)的议题,标志着合江县撤县设市已完成省级以下层面的全部报批工作。2016年合江县政府工作报道中明确提到“合江撤县设市已经省政府同意上报国务院”。

  2、阿坝州九寨沟县

  2015年10月20日,在报道马尔康撤县设市申请获得国务院通过这一消息时,媒体提到,阿坝州下辖的九寨沟县的撤县建市“已经走到了成功前的最后一步”。

  3、凉山州会理县

  1998年,会理县启动撤县设市工作,上报了申报材料;2013年4月,省政府向国务院上报了会理县撤县设市的请示。今年两会期间,凉山州在2017年工作重点中明确提出“支持会理撤县设市”。

  4、遂宁市射洪县

  县委、县政府在2013年7月再次提出了撤县设市申请,同年11月经省、市人民政府上报至国务院,国务院同时批转至国家民政部承办。射洪完成了撤县设市第一步“申报工作”。

  5、绵阳市三台县

  2014年1月举行的绵阳市委六届六次全会,通过三台启动撤县建市的决定,也写入了当地政府工作报告中。

  6、南充市南部县

  2014年2月,南充市市政府工作报告中提到,“支持南部撤县设市、西充撤县设区,阆中、仪陇、营山、蓬安拓展县城规模。”

  (原题为《解读|撤县设市冻结20年,为何隆昌拔头筹?四川还有哪些县向“市”冲刺?》)

 
(责任编辑:张宇民)


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